Piano casa e garanzie pubbliche. Giacomoni (Consap) spiega perché il Fondo mutui non basta più e dove deve andare

Sestino Giacomoni è presidente di Consap SpA, la società pubblica che gestisce il Fondo di Garanzia per i mutui prima casa: oggi più di un mutuo su cinque in Italia passa da lì. Con il Piano casa al centro del dibattito politico, Giacomoni spiega perché la garanzia pubblica non è un’anomalia di mercato ma una risposta a un fallimento strutturale del credito, perché il profilo di chi ne ha bisogno si è allargato ben oltre i giovani in difficoltà, e dove Consap dovrà evolvere se l’obiettivo è davvero rimettere le famiglie italiane nelle condizioni di abitare stabilmente nel Paese.

Il Piano Casa è stato presentato come misura sociale e come leva di politica economica insieme. Dal punto di vista di Consap, che sta dall’incrocio tra le due cose, quale delle due anime è più urgente oggi: dare una casa a chi non ce l’ha, o rimettere in moto un mercato immobiliare che langue?

Dal punto di vista di Consap le due dimensioni non sono separabili, perché il diritto all’abitare e la tenuta del mercato immobiliare oggi coincidono sempre di più. La casa rappresenta contemporaneamente un bene sociale primario e una delle principali infrastrutture economiche del Paese. Tuttavia, l’obiettivo principale resta quello sociale: consentire a giovani, famiglie e ceto medio di accedere a una casa in un contesto in cui il mercato, da solo, non riesce più a garantire inclusione.

La filosofia del Piano Casa e del Fondo Consap nasce proprio da questa constatazione. L’idea, elaborata già nel 2008 da Giorgia Meloni, allora ministro della Gioventù del IV Governo Berlusconi, si concretizzò nel 2010, con l’istituzione del Fondo di Garanzia Mutui Prima Casa gestito da Consap. Già allora era chiaro al Governo che non era sufficiente costruire alloggi a prezzi calmierati, occorreva anche mettere le persone nelle condizioni concrete di acquistarli attraverso mutui sostenibili. La dimensione economica, però, è tutt’altro che secondaria. Ogni investimento nell’abitare produce un forte effetto moltiplicatore su tantissimi settori dell’economia reale, creando opportunità per operai, artigiani, elettricisti, ingegneri, architetti, notai, commercianti… In questo senso, Consap interpreta il Piano Casa come una politica di coesione sociale che produce anche crescita economica.

I numeri mostrano chiaramente questa doppia funzione: oggi oltre un mutuo prima casa su cinque in Italia beneficia della garanzia pubblica di Consap; dall’avvio dell’iniziativa sono stati erogati oltre 568 mila mutui per circa 67 miliardi di euro, con più di 370 mila finanziamenti per le giovani coppie under 36. La priorità resta il diritto all’abitare, ma proprio perché oggi la crisi abitativa rischia di comprimere natalità, mobilità sociale e consumi, sostenere l’accesso alla casa significa anche sostenere l’economia reale. Come afferma, Suze Orman, una delle esperte di finanza personale più celebri e autorevoli al mondo: “Possedere una casa è la chiave della ricchezza… sia della ricchezza finanziaria sia della sicurezza emotiva.”

Il Piano punta a costruire e recuperare alloggi, ma lei ha detto chiaramente che non basta: bisogna anche mettere le famiglie nelle condizioni di acquistarli. Quanto è realistico che il Fondo di Garanzia riesca ad assorbire la domanda aggiuntiva generata da 100 mila nuovi alloggi in dieci anni, con la dotazione attuale di 270 milioni annui?

Per assicurare la continuità della misura, la legge di bilancio ha previsto per la prima volta un rifinanziamento triennale di complessivi euro 670 milioni e ha disposto dal 1° gennaio 2025 l’accesso esclusivo delle categorie prioritarie. Con la dotazione attuale il Fondo ha dimostrato una capacità operativa molto elevata, ma è realistico pensare che, in presenza di un forte aumento strutturale della domanda abitativa, saranno necessari ulteriori rifinanziamenti e un ampliamento degli strumenti di garanzia. Negli ultimi anni il Fondo ha già sostenuto volumi molto consistenti: oltre 250 mila mutui sono stati erogati dall’insediamento dell’attuale Governo, per circa 25,6 miliardi di euro, grazie a stanziamenti pubblici vicini al miliardo di euro. Inoltre, la dotazione complessiva del Fondo solo per il 2025 ha superato i 450 milioni di euro, anche grazie a un rifinanziamento aggiuntivo di 75,6 milioni disposto a fine 2025.   Questo dimostra che il Fondo è già stato capace di adattarsi a un’espansione significativa della domanda. Consap stessa inoltre ha ipotizzato alcune direttrici di rafforzamento: consentire, come previsto dalla normativa attuale, alle Regioni di integrare il Fondo con risorse proprie; aumentare i massimali garantiti oltre i 250 mila euro nelle aree metropolitane; creare sezioni dedicate al social housing e all’edilizia convenzionata; usare la garanzia pubblica per attrarre capitali privati.

Occorre ricordare che il Fondo non finanzia direttamente gli acquisti, ma riduce il rischio per le banche attraverso la garanzia statale. Questo significa che la leva finanziaria generata può essere molto superiore alle risorse pubbliche stanziate. Per questo motivo il tema non è tanto se i 270 milioni stanziati per il 2026 siano “sufficienti” in senso assoluto, quanto se il Fondo continuerà a essere trattato come infrastruttura strategica nazionale. Se il Piano Casa verrà perseguito con continuità, sarà probabile che la dotazione venga progressivamente ampliata, come è già avvenuto in questi anni quando, a seguito di tassi bassi, la domanda per i mutui è aumentata in modo rilevante.

Il Fondo copre oggi oltre un mutuo prima casa su cinque in Italia. C’è un tetto oltre il quale una quota di mercato così elevata smette di essere un presidio pubblico e rischia di diventare un fattore di distorsione dei prezzi immobiliari, alimentando la domanda senza che l’offerta cresca di pari passo?

Il rischio teorico esiste: qualsiasi misura che rafforzi la domanda, se non accompagnata da un aumento dell’offerta abitativa, può contribuire a sostenere i prezzi immobiliari. Tuttavia, nel caso del Fondo Consap, questo rischio appare oggi relativamente contenuto per almeno tre ragioni. La prima è che il Fondo non opera come incentivo generalizzato al credito, ma è fortemente selettivo. È rivolto a categorie esclusive: i giovani under 36, giovani coppie, famiglie numerose e nuclei monogenitoriali, con limiti ISEE e massimali di mutuo.  La seconda è che il problema italiano non è soltanto di domanda, ma soprattutto di accesso al credito. Molti giovani con redditi compatibili con una rata sostenibile non riescono a ottenere un mutuo per assenza di capitale iniziale o di garanzie familiari. Il Fondo interviene proprio su questo “fallimento di mercato”. La terza è che il Piano Casa prova a intervenire contemporaneamente anche sull’offerta: recupero di edilizia pubblica inutilizzata, housing sociale, rigenerazione urbana, edilizia convenzionata e formule rent to buy. Il Fondo funziona bene quando resta un facilitatore dell’accesso alla proprietà, non un sostituto del mercato.

Dal suo osservatorio sui comportamenti delle famiglie mutuatarie, chi sono oggi i beneficiari tipo del Fondo? Il profilo socioeconomico di chi accede è cambiato negli ultimi anni, man mano che i prezzi delle case nelle grandi città sono saliti e i redditi dei giovani sono rimasti stagnanti?

Sì, il profilo dei beneficiari si è progressivamente ampliato. All’inizio il Fondo era percepito soprattutto come uno strumento per giovani coppie con difficoltà iniziali di accesso al credito. Oggi, invece, intercetta una fascia molto più ampia di ceto medio vulnerabile. Il beneficiario tipo resta spesso un giovane under 36 con lavoro stabile, ma senza patrimonio familiare sufficiente per sostenere anticipo, garanzie e costi accessori del mutuo. Tuttavia, l’aumento dei prezzi immobiliari nelle aree urbane e la stagnazione dei redditi hanno esteso il bisogno anche a famiglie monoreddito, lavoratori fuori sede, nuclei familiari numerosi, genitori separati e lavoratori con contratti atipici.

In particolare, nelle grandi città il Fondo è diventato quasi uno strumento di compensazione rispetto all’aumento dei valori immobiliari. In molti casi il problema non è la sostenibilità della rata, ma l’impossibilità di accumulare il capitale iniziale richiesto dalle banche. Il fatto che oltre 370 mila mutui siano stati concessi a giovani coppie under 36 dimostra che il Fondo sta sostenendo soprattutto una generazione che fatica ad accedere alla proprietà pur lavorando e producendo reddito. In questo senso, il Fondo riflette una trasformazione profonda della struttura sociale italiana: oggi anche fasce tradizionalmente considerate “solvibili” hanno bisogno di un supporto pubblico per accedere alla casa.

Il Piano prevede formule come il rent to buy, dove la famiglia affitta con opzione di acquisto progressivo. Il Fondo di Garanzia può intervenire anche in questa fattispecie, o la sua operatività resta circoscritta al mutuo ipotecario tradizionale? E se resta fuori, non rischia di coprire solo una parte del Piano lasciandone scoperta un’altra?

Attualmente il Fondo Prima Casa resta legato principalmente al mutuo ipotecario tradizionale. Questo rappresenta uno dei principali nodi evolutivi del sistema. Le formule come rent to buy e build to rent stanno diventando centrali perché rispondono a un problema concreto: molte famiglie possono sostenere un percorso graduale verso la proprietà, ma non riescono ad affrontare subito l’acquisto. Se il Fondo restasse confinato esclusivamente al mutuo classico, rischierebbe effettivamente di coprire solo una parte del nuovo ecosistema abitativo immaginato dal Piano Casa. Per questo Consap sta ragionando su strumenti più ampi come le garanzie dedicate al social housing e il supporto agli investimenti privati nell’edilizia accessibile. Ma anche strumenti di garanzia per formule ibride di locazione-acquisto e nuove architetture pubblico-private.

Il tema centrale è trasformare il Fondo da semplice strumento creditizio a infrastruttura più articolata dell’accesso all’abitare. L’evoluzione appare quasi inevitabile, perché il mercato abitativo sta cambiando: la proprietà immediata non è più l’unico modello possibile, soprattutto per le nuove generazioni.

Esistono differenze territoriali significative nell’accesso ai mutui garantiti, con una domanda più concentrata nelle aree metropolitane dove i prezzi sono più alti. Ma il Fondo ha dimostrato di funzionare anche nei mercati del credito storicamente meno dinamici. Come si bilancia questo doppio mandato, e ci sono aree del Paese dove lo strumento non riesce ancora ad arrivare?

Le differenze territoriali sono molto marcate e riflettono la struttura duale del mercato immobiliare italiano. Nelle grandi aree metropolitane – Milano, Roma, Bologna, Firenze – il Fondo è utilizzato soprattutto per compensare l’elevato livello dei prezzi immobiliari. Qui il problema principale è l’accessibilità economica della casa. In altre aree del Paese, invece, il Fondo svolge una funzione diversa: riattivare mercati del credito storicamente deboli e ridurre le disuguaglianze territoriali nell’accesso alla proprietà. Questo doppio mandato è uno degli aspetti più interessanti dello strumento. Nelle città ad alta pressione immobiliare il Fondo favorisce la sostenibilità dell’acquisto; nei territori più periferici o meno dinamici, contribuisce invece a rimettere in moto il mercato del credito. Ci sono però ancora criticità nelle aree interne con forte spopolamento, nei territori dove il sistema bancario è meno presente, nei contesti dove il valore degli immobili è troppo basso rispetto ai costi di riqualificazione e nelle città universitarie ad alta pressione locativa. In questi casi il solo Fondo mutui non basta. Servono politiche integrate di rigenerazione urbana, infrastrutture, servizi e sviluppo economico locale.

I dati mostrano un tasso di default intorno al 2% su oltre 514 mila mutui in essere: una performance che smentisce chi teme che la garanzia pubblica incentivi comportamenti rischiosi. Come spiega una solidità così inattesa, e cosa succederebbe a quel profilo di rischio se la platea dei beneficiari si allargasse significativamente con il Piano Casa?

La solidità del Fondo deriva soprattutto dal fatto che i beneficiari non sono soggetti “fragili” in senso bancario tradizionale, ma persone solvibili escluse dal credito principalmente per carenza di garanzie iniziali. I dati parlano chiaro: circa 2.500 escussioni su oltre 514 mila mutui in essere, con una perdita attesa nell’ordine del 2%. Si tratta di un livello molto contenuto. Questo dimostra che la garanzia pubblica non ha prodotto azzardo morale diffuso. Anzi, molti beneficiari percepiscono il mutuo garantito come un’opportunità decisiva e tendono a mantenere comportamenti finanziari prudenti. Va considerato inoltre che le banche continuano comunque a effettuare istruttorie e il Fondo non elimina il rischio, ma lo condivide. Inoltre, i beneficiari spesso hanno forte motivazione alla stabilità abitativa. Se la platea si ampliasse significativamente, il profilo di rischio potrebbe aumentare moderatamente, soprattutto includendo categorie con maggiore instabilità reddituale. Tuttavia, il modello sembra sostenibile proprio perché opera su un segmento oggi sottoservito ma non strutturalmente insolvente.

La sfida futura sarà mantenere equilibrio tra inclusione sociale e sostenibilità finanziaria.

Consap gestisce anche il Fondo di sospensione delle rate dei mutui per chi perde il lavoro o subisce un evento grave. In un Piano Casa che punta a portare più famiglie verso la proprietà, questo strumento è adeguatamente dimensionato per reggere un aumento della platea dei mutuatari garantiti?

Il Fondo di sospensione delle rate rappresenta una componente fondamentale dell’architettura di protezione pubblica dell’accesso alla casa. In un sistema che punta ad ampliare la proprietà immobiliare, non basta favorire l’ingresso nel mutuo: bisogna anche proteggere le famiglie dagli shock economici. Negli ultimi anni lo strumento ha mostrato una buona capacità di tenuta, soprattutto durante fasi straordinarie come la pandemia e la crisi inflazionistica. Al momento non ci sono problemi per l’operatività di questo Fondo, che è ampiamente finanziato. Tuttavia, un ampliamento strutturale della platea dei mutuatari garantiti richiederà probabilmente un rafforzamento anche di questo meccanismo. La sostenibilità futura dipenderà da tre fattori: continuità dei rifinanziamenti pubblici; qualità del portafoglio mutui garantiti; andamento macroeconomico e occupazionale. Se il Piano Casa produrrà davvero un aumento significativo dell’accesso alla proprietà, il Fondo sospensione mutui dovrà essere considerato non più come misura emergenziale, ma come parte strutturale del welfare abitativo.

Guardando ai prossimi dieci anni, il ruolo di Consap è destinato a restare quello di gestore del Fondo mutui, o c’è una prospettiva di evoluzione istituzionale verso qualcosa di più strutturale nell’architettura del diritto all’abitare in Italia?

La traiettoria sembra indicare un’evoluzione molto più ampia. Consap non appare più soltanto come il gestore tecnico di un Fondo, ma come una piattaforma pubblica di garanzia capace di collegare politiche sociali, credito e investimenti privati. Le ipotesi già discusse vanno chiaramente in questa direzione. In prospettiva, Consap potrebbe assumere un ruolo simile a quello svolto in altri Paesi europei da grandi agenzie pubbliche di garanzia abitativa: non solo facilitatore del credito individuale, ma infrastruttura nazionale dell’accesso all’abitare. Potrebbe anche giocare un ruolo importante anche nel settore dell’assicurazione dei rischi catastrofali per le abitazioni, che richiederà una forte sinergia tra pubblico e privato.

Il punto centrale è che la crisi della casa non riguarda più esclusivamente le fasce marginali, ma investe ormai il cuore del ceto medio urbano e delle nuove generazioni. Per questo il diritto all’abitare tende a diventare sempre più una questione strategica di politica economica, demografica e sociale insieme. E Consap, trovandosi esattamente all’incrocio tra Stato, banche e mercato immobiliare, è destinata probabilmente a occupare un ruolo sempre più strutturale nell’architettura pubblica italiana della casa.